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核心提示： 古人有“官不修衙，客不修店”的說法。官不修衙的主要原因，當(dāng)是財政卡死，審批麻煩，以及制度風(fēng)紀(jì)等種種限制。所以，除了少數(shù)利用前朝王宮改建者外，絕無大蓋豪華辦公樓所的可能
北宋哲宗元祐四年（1089年）九月，剛上任不久的杭州市長（知杭州）蘇東坡，給中央上了一道《乞賜度牒修廨宇狀》，大致內(nèi)容是：杭州的機(jī)關(guān)用房，多是五代吳越割據(jù)時留下的建筑，百余年來，風(fēng)雨腐壞，日就頹毀。各級政府因財政拮據(jù)，尤諱修造，開銷達(dá)十千，就必須請準(zhǔn)上級，不得擅支，所以只能因循支撐，茍延歲月。熙寧時，臣曾來杭州任通判，已見州署屋宇紛紛傾斜，如今又過十五六年，其壞可知。到任這一天，眼看州府樓廡歪倒開豁，都用小木橫斜撐住，每過其下，栗然寒心。再問通判等同僚，各自衙署的情況都是這樣，每遇大風(fēng)雨便不敢安睡。今年六月，簽書判官廳辦公屋倒塌，壓傷書吏二人。八月，鼓角樓坍毀，壓死值樓匠役全家四口，其中還有孕婦一人?，F(xiàn)在各單位的官吏及其家屬，無不擔(dān)憂負(fù)恐。臣不敢坐視，連日組織檢查，僅大面積墮壞的危房就有二十七處。估算修換費用，總得四萬余貫。要是等三五年內(nèi)全部坍毀再作改建，那就遠(yuǎn)非四萬余貫了。故請求批給杭州二百道度牒（官府發(fā)給的僧道出家憑證），自行出售，以充公廨修換費用。如蒙中央調(diào)查，所述失實，所請失當(dāng)，臣甘伏欺罔之罪。
蘇東坡的這道申請是否獲得批準(zhǔn)，筆者未作考證，但彼時官府修建衙署之不易，財政之匱乏，以至要靠中央特批度牒變賣才能解決一次大修費用，恐怕是現(xiàn)代人難以設(shè)想的。
北宋開始，擅修廨舍要受處分
從頭追溯，古代的衙署修建制度，有一個演變過程。據(jù)史料記載，兩晉六朝、隋唐官府多有修建衙署的自主權(quán)。從北宋開始，朝廷對財政管理嚴(yán)格，凡州軍常例之外的財務(wù)，都需先稟報代表中央財政的轉(zhuǎn)運司，由轉(zhuǎn)運司審核上奏，絕無擅自決定的權(quán)力。以營造工程為例，據(jù)歐陽修《偃虹堤記》介紹：仁宗慶歷時，岳州欲修偃虹堤，先向轉(zhuǎn)運司申請并提出方案和預(yù)算，轉(zhuǎn)運司選擇能員下州踏勘，審核方案，歷經(jīng)三次反復(fù)修正，再奏上朝廷，由三司（最高財經(jīng)機(jī)構(gòu)）審議，“然后曰可”，即下達(dá)批復(fù)。試想，利國利民的堤堰修建尚且需要經(jīng)過如此嚴(yán)格的審批程序，相比之下，看不出有什么直接經(jīng)濟(jì)效益的辦公用房、吏員宿舍之類，要想動用財政修建，談何容易？本文篇首所引蘇東坡奏疏中，“近年監(jiān)司急于財用，尤諱修造，自十千以上，不許擅支”等語，大抵就是這些制度的反映。
《續(xù)資治通鑒長編》中，?？煽匆姷胤焦賳T因修衙而受處分的記載。如真宗景德三年（1006年），杭州知州薛映和上司姚鉉嘔氣，薛映向御史臺檢舉姚鉉數(shù)事，其中一條就是“擅增修廨宇”，經(jīng)御史臺查實后，姚鉉從轉(zhuǎn)運使降為連州文學(xué)。數(shù)年后，中央還發(fā)過文件，詔各路監(jiān)司“無得擅修廨舍”。
有財政控制，有處分先例，不難想見，宋代的地方衙署建筑，年久失修者不在少數(shù)。而且，宋朝在衙署物業(yè)管理上，也有制度?！度蔟S四筆》卷十二記載，北宋建國初年，太祖趙匡胤就頒過一道詔書，要求所有“諸道藩鎮(zhèn)郡邑公宇及倉庫，凡有墮壞”，都必須即時“繕修”，“自今節(jié)度、觀察、防御、團(tuán)練使、刺史、知州、通判等罷任，其治所廨舍，有無墮壞，及所增修，著以為籍，迭相傳授”。就是說，凡有關(guān)官舍物業(yè)的損壞和增建，都要記錄在案，作為前任向后任辦理交代的內(nèi)容。與此同時，該記錄也要“對書于考課之歷”，即列為官員考核的項目，“損壞不全者，殿一選（扣一分）；修葺建置而不煩民者，加一選（加一分）”。
設(shè)身處地，一邊是財務(wù)上的多方制約，一邊又有移交和考核制度，真有點又要馬兒跑、又要馬兒不吃草的強(qiáng)人所難。面對這道難題，許多當(dāng)官的都會選擇加一分不如少一事，因為官員都有任期，滿任就要走人，公家的房子帶不走，申請經(jīng)費之難前已有述，稍微有點規(guī)模的修建，少說也得好幾個月才能竣工，這一系列麻煩，同可能會有但未必定有的“損壞不全者殿一選”相比，孰輕孰重是不言而喻的。
反之，有心辦點實事而又怕被人抓辮子的修衙官員，則需格外當(dāng)心。蘇東坡曾因范純粹邀約，寫過一篇《滕縣公堂記》，大意是：滕縣的衙署是前朝留下的老建筑，仁宗天圣元年（1023年），即大宋建國六十余年后，才由知縣張?zhí)刂鞒郑懔艘淮未笮?。其后歷任長官都怕犯錯誤，“欹仄腐壞，轉(zhuǎn)以相付，不敢擅易一椽”。又過了五十多年，有贊善大夫范純粹被貶到滕縣來做縣令，實在看不下去了，再來了一次大修。從辦公用房，到機(jī)關(guān)宿舍，總共一百一十六間房屋，全都裝修一新。唯獨知縣和家屬生活起居的這一攤“未治”，道是“吾力有所未暇”。說白了，就是先得洗脫修建衙署圖個人享受的嫌疑，以免被人抓小辮子。
總之，兩宋三百多年，儉修衙署、少修衙署，逐漸形成為仕宦者的普遍觀念。我們看宋人撰寫的重修衙署一類文字，大多要強(qiáng)調(diào)原先怎樣破敗，以及重修工程毫不騷擾民眾云云，一種惟恐被人指責(zé)的心態(tài)，很自然地流露出來。
明朝定制，天下衙門統(tǒng)一模式，卻有很多衙署無力達(dá)標(biāo)
明代的衙署修建，大抵有以下幾個“看點”可述。
其一，各級衙署的基本結(jié)構(gòu)、建筑規(guī)模和修繕標(biāo)準(zhǔn)，都須恪守建國初期以詔令形式頒布的“規(guī)式”，也有稱“法式”或“制度”的。這些規(guī)式，隨后又為清朝所沿用。今山西、河南、江西等地，都有一些明清州縣衙署建筑的遺存，有的還開辟為特色旅游的景點。都去參觀一遍，馬上能感覺到天下衙門一個樣。
其二，“規(guī)式”有限定，達(dá)標(biāo)無要求。就好比現(xiàn)在有個處級單位可買寶馬車的規(guī)定，但并不要求你非得坐寶馬，經(jīng)濟(jì)能力不夠，可以先將就坐桑車嘛。事實上，明代的地方政府，特別是州縣級衙署，大多是在毀于戰(zhàn)火的元朝舊治上重建的，始創(chuàng)時都因陋就簡，往往要經(jīng)過上百年時間內(nèi)多次增修擴(kuò)建，才能達(dá)到規(guī)制。《嘉靖江陰縣志》卷一介紹縣署建設(shè)的經(jīng)過：洪武元年（1368年）始建，宣德五年（1430年）增建一次，到弘治八年（1495年）再加繕葺，這才可稱“制度大備”。更有因經(jīng)濟(jì)能力限制而始終未能達(dá)到規(guī)制的，如歷任上元、宛平知縣的沈榜曾抱怨說：南京的上元和北京的宛平是同一個級別的京畿首縣。上元的衙署俱照國初所定規(guī)制建造，“基度崇廣，木石攻堅”。宛平呢，自永樂遷都北京到萬歷壬辰（1592年），近二百年時間了，其公署規(guī)制遠(yuǎn)不能同天下第一縣的地位相稱：占地面積太小，大堂之后不過數(shù)尺就是知縣辦公室。后廨（即知縣及家屬住房）僅一套，曲直不齊，且與民房比鄰。其他如糧馬縣丞、軍匠縣丞、管屯主簿及典史等幾個官佐的官邸，都與市民聯(lián)墻，聲音可通。吏員宿舍無專用地皮，就在各官邸之間見縫插針，所以大部分吏員都借居民房?！邦櫜恢獎?chuàng)自何時，何所遷就，而因陋就簡、粗備如此也！”不僅是奠基時因陋就簡，往后也一直缺乏改善達(dá)標(biāo)的條件。沈榜自述，他于萬歷十八年（1590年）七月來宛平接印時，庫存僅五十二兩銀子，而等著支付的各項款子即達(dá)四千多兩?？磥?，財政窘迫應(yīng)是沈榜及其前任們安于現(xiàn)狀的重要原因之一。
其三，無論財政支出預(yù)算或基本建設(shè)立項，衙署修建都被列為“不急之務(wù)”，甚至連中央政府的辦公機(jī)構(gòu)也受同樣對待。比如，永樂十九年（1421年），明朝首都從南京遷到北京，但五府六部及其他寺監(jiān)等中央部院的辦公樓，沒有新蓋過一間，“皆因舊官舍為之，散處無序”。其中掌管外交和朝貢事務(wù)的禮部，及其隸屬機(jī)構(gòu)會同館（國賓館），因為有個大明朝的體面問題，實在感覺尷尬，這才于宣德五年至六年（1430～1431年）率先建成禮部和會同館。其余吏、戶、兵、刑、工各部，五軍都督府，以及都察院、鴻臚寺、欽天監(jiān)、太醫(yī)院、太常寺、通政司、錦衣衛(wèi)、大理寺等，都要到正統(tǒng)七年（1442年）以后，才開始陸續(xù)興建。
上個世紀(jì)40年代，單士元和王璧文先生曾遍采《明實錄》、《明典匯》、《明會典》等史料，編成一部內(nèi)容豐富翔實、厚達(dá)25個印張的《明代建筑大事年表》。該年表將衙署、倉庫、監(jiān)獄、企業(yè)、學(xué)校、養(yǎng)濟(jì)院等財政撥款單位合為一編。筆者無意中發(fā)現(xiàn)政府對學(xué)校建設(shè)的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于衙署。比如，首尾三十一年之洪武期間，府州衛(wèi)縣的學(xué)校新蓋或重建了674所，同一時期的地方衙署工程只有26個。再如永樂期間，府州衛(wèi)縣的學(xué)校蓋了97所，地方衙署工程只有5個。宣德正統(tǒng)時期，京朝衙署全面興建，從中央到地方，總計有55個建衙或修衙項目，但還是比不上同一時期的學(xué)校興建或重修項目共159個。走筆至此，自然會聯(lián)想到媒體上關(guān)于“豪華衙門”與危房校舍的對比報道，真不知說什么好。
清朝新制，欲修衙署自己掏錢
清承明制，對修衙扼制更嚴(yán)。從中央到地方，俱無這項經(jīng)費可支，誰想修建衙署，一概自己掏錢。具體辦法是：凡衙署一些小滲漏損壞，責(zé)令隨時自行粘補(bǔ)。其有實在坍塌過甚者，才許分別緩急，樽節(jié)（即盡量從簡從儉）估報，準(zhǔn)其借動閑置銀兩興修，再于借款人養(yǎng)廉銀內(nèi)逐季扣還。其修建費用，道、府不得過一千五百兩，同知不得過八百兩，通判不得過六百兩；州、縣大治不得過一千二百兩，中治不得過一千兩，小治不得過八百兩，佐雜、首領(lǐng)不得過二百兩。其扣還時間，從領(lǐng)銀下季起算，最初是道、府州縣官限于三年內(nèi)扣清，佐雜首領(lǐng)限于四年內(nèi)扣清。以后年限有放寬，最長可達(dá)八年。
欲修衙署，不僅得自己掏錢，還得確保工程質(zhì)量，否則還要追究責(zé)任并承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失，連帶驗收工程者一起受處分、扣工資：“凡官員預(yù)借廉俸興修衙署，系舊料移建他處，或全行拆卸，另行建蓋者，于工竣后，保固十年限內(nèi)，遇有坍塌倒壞，令后任查明前修原案、估計工料，說明上司，委勘切實，著落原辦官照數(shù)賠繳，并得委驗出結(jié)之員，報部參處，照不行查明給結(jié)例，罰俸一年”。
無須繼續(xù)引錄和比較，僅以上數(shù)條，就足以使“官不修衙”的觀念較之明代更深入人心。請看號稱“清代第一廉吏”的于成龍自述始任廣西羅城知縣的情景：“黎明上任，（縣衙）無大門，無儀門，兩墀茅草一如荒郊。中堂草屋三間，東邊隔為賓館，西邊隔為書辦房。中間開一門，入為內(nèi)宅，茅屋三間，四圍俱無墻壁。哀哉，此一活地獄也，胡為乎來哉！”
媒體上曾有河南濮陽大建豪華辦公樓和干部別墅的報道，并稱資金來源除財政撥款外，還有下屬單位的“支持”。這種籌款之道，倒是古已有之。如《八旗通志》記載，康熙四十年（1701年），有人給皇帝上奏，說廣西撫、藩兩個衙署的裝修或修建，存在私派問題。康熙讓新任廣西巡撫蕭永藻查明回奏。蕭永藻上疏稱：經(jīng)調(diào)查，巡撫衙署所有鋪陳器具，都是在省會的各單位自愿“湊集供應(yīng)，非出派捐”，現(xiàn)在臣已命令全部退還；至布政司修建衙署，亦都出于“各屬自捐”，惟有一個知州劉正國，被查出“私派民間銀八十兩”的問題，應(yīng)予議罪。結(jié)果，撫、藩兩署的問題不再追究，惟有劉正國被“革職逮問”，做了敷衍輿論的替罪羊。
情理上講，州縣也可以向上司學(xué)習(xí)，讓“各屬自捐”修衙費用。事實上，古代縣鎮(zhèn)城關(guān)的許多公益性工程，諸如鋪路修橋，興建學(xué)校，或者蓋座文昌閣，建個風(fēng)水塔，很多都是由政府倡導(dǎo)“有錢出錢，有力出力”搞成的。不過對紳商來講，架橋鋪路后建個涼亭立塊碑刻，可以彰顯善行，垂名后世；建個風(fēng)水塔什么的，對自家子弟的科場文運也有好報。惟獨這個衙署，既不是自己住的，而且住在里面的人說走就走，并非一直可以巴結(jié)依靠，所以都提不起積極性。如此，州縣衙署的修建資金，倘若帶上“捐助”的標(biāo)簽，百分之百都逃脫不了“科派”兩字。清代《刑案匯覽》上，有好幾個此類案例。有個山東臨朐知縣嚴(yán)家正，“因籌備書院經(jīng)費及修理衙署，輒行科罰縣民沈文泗等銀錢”，案發(fā)后以坐贓論處，就地革職。還有一個宛平縣丞徐振，剛上任不久，就以“賀印”為名，要紳商給他送錢，道是“收得銀錢為添補(bǔ)修造衙署之用”。事情捅到上面，沒人護(hù)他，結(jié)果被以“官吏非因公務(wù)科斂財物入己”的律條定罪，不僅罷官，還“擬杖六十，徒一年半”。
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